Por primera vez, México cuenta con un Programa Especial de Migración que pretende ser la base de una política de Estado en materia migratoria. Su creación es positiva, pero sus objetivos riñen con la realidad de un país que padece de instituciones insensibles, fracturadas y corruptas.

JULIO 7, 2014

Por: Sonja Wolf (@scwolf5)

El 30 de abril de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Programa Especial de Migración 2014-2018 (PEM), documento sin precedentes en México y que allana el camino hacia una política migratoria. En el proceso que culminó en su aprobación fue trascendente el papel que jugaron la sociedad civil y la academia a través del Colectivo PND-Migración. Dicha agrupación conformó el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, instrumento que es criticable en varios sentidos pero que –gracias a este esfuerzo conjunto– coloca el tema de la migración en la agenda del país. Posteriormente, el Colectivo aportó a la creación del PEM, que cobró forma con los foros nacionales e internacionales de consulta −aunque con posterioridad las dependencias replantearon o eliminaron objetivos, estrategias y líneas de acción.

Texto descriptivo más que analítico, el PEM parte del hecho de que la magnitud y complejidad de las migraciones en México exigen una política migratoria integral, intersectorial, participativa, respetuosa de los derechos de los migrantes y de largo plazo. Presenta un diagnóstico, expone cinco objetivos y un total de 195 líneas de acción. El diagnóstico es bastante acertado: advierte que se tendrá que erradicar la corrupción, fortalecer la transparencia, la rendición de cuentas y lograr la coordinación interinstitucional. Sin embargo, si bien contiene propuestas oportunas −y en efecto necesarias−, su magnitud no deja de arrojar dudas sobre la factibilidad de su implementación, especialmente con la precariedad de las instituciones y recursos de México. Asimismo, el PEM propone un cambio de paradigma para encarar la migración desde la perspectiva de la seguridad humana. ¿Pero cómo se alcanzará esta meta mientras el concepto de la seguridad nacional queda consagrado en la Ley de Migración y el INM sigue siendo una instancia de seguridad nacional?

El diagnóstico toca temas importantes pero evita escudriñar problemas de fondo, entre ellos las fallas estructurales al interior de las instituciones del Estado. Por un lado, reitera que la gestión migratoria debe realizarse bajo la corresponsabilidad entre las naciones de América del Norte y América Central, aunque reconoce que factores como la cobertura mediática y la persistencia de actitudes discriminatorias y xenófobas generan percepciones negativas de los migrantes que, a su vez, impactan en el diseño y ejecución de la política migratoria. Asimismo, sostiene que en el contexto de políticas migratorias restrictivas, las estrategias de desarrollo −mejor oferta de oportunidades laborales y educativas− sirven para contrarrestar la migración irregular masiva. Pero el PEM no contempla que cada vez más personas salen del istmo centroamericano debido a la violencia generalizada, las extorsiones, el reclutamiento forzado por las pandillas callejeras y la discriminación por orientación sexual o identidad de género. Al mismo tiempo, vale preguntarse si es más sencillo transformar esta realidad social o lograr políticas migratorias menos restrictivas. Esto último el Programa no lo contempla: fustiga las políticas migratorias restrictivas de los países de destino por haber acrecentado la seguridad fronteriza y agudizado la vulnerabilidad de los migrantes indocumentados frente a los grupos del crimen organizado. Sin embargo, no abarca el actuar de México, cuyo fervor por la contención de los flujos migratorios ha expuesto a las personas a un sinfín de abusos por parte de delincuentes y agentes del Estado.

Por otro lado, el PEM acepta que el marco normativo requiere adecuación. Pero cualquier avance en este ámbito no tendrá impacto si no se resuelven las contradicciones que caracterizan a la política y gestión migratorias, como son la disyuntiva entre los enfoques de seguridad nacional y derechos humanos, la participación de las fuerzas de seguridad en el control migratorio y las atribuciones contrarias del Instituto Nacional de Migración (INM) en la protección al migrante y el control migratorio. Más importante aún, las instituciones interesadas tendrán que impulsar un cambio profundo en sus políticas y prácticas. He ahí el ausente en el PEM: el diagnóstico para la reforma institucional. Si una legislación más moderna y las incesantes depuraciones no disminuyen la corrupción y las violaciones a los derechos de los migrantes, esto es por la disfuncionalidad de las instituciones.

Los objetivos del PEM se centran en el fomento de una cultura de derechos humanos, el impulso al desarrollo, la promoción de una gestión migratoria con corresponsabilidad, la promoción de la integración de los migrantes y el fortalecimiento del acceso a la justicia. Son objetivos loables, pero una atenta lectura del texto revela silencios y plantea enormes retos. Para empezar, el PEM contiene 195 líneas de acción, pero curiosamente abarca sólo 11 indicadores. Éstos no pretenden medir avances cualitativos y dejan fuera problemáticas imprescindibles: la formación y capacitación, los mecanismos de supervisión y control, las sanciones de la conducta indebida, la reducción y el control de la corrupción, así como la transparencia y rendición de cuentas.

El PEM nota un déficit de infraestructura y personal capacitado, pero si bien los recursos siempre escasean en la administración pública, su incremento no necesariamente promete sanear la precariedad institucional. Por ejemplo, pretende fortalecer los Grupos Beta con más equipamiento, pero sus problemas son más bien la dificultad de operar en zonas controladas por el crimen organizado y su renuencia a canalizar quejas de violaciones a los derechos de los migrantes cometidos por otros agentes del Estado.

Otra preocupación es la coordinación interinstitucional. En la implementación del PEM participarán no menos de 19 dependencias del Estado, pero históricamente la desarticulación institucional también ha dificultado la gobernanza migratoria. La SEGOB, a través de su Unidad de Política Migratoria (UPM), debería jugar un papel clave, sin embargo el INM está dividido internamente y la Subsecretaria de Población, Migración y Asuntos Religiosos (SPMAR), a la que el INM debería responder, no tiene –y raras veces ha tenido–influencia sobre este órgano.

De igual forma, el Programa parte de supuestos que difícilmente se convertirán en hechos. Por ejemplo, el impulso al desarrollo y la creación de empleos requieren de un sólido crecimiento de la economía, pero la tasa de crecimiento pronosticada para México es de apenas 2.7% del PIB. No sólo será complicado generar los recursos sino superar los problemas internos, que es un desafío de grandes proporciones si se quieren cumplir los objetivos para 2018.

Por último, el PEM concede que el Estado requiere mayor cooperación con las organizaciones dela sociedad civil (OSC) para desarrollar mecanismos de vigilancia y contraloría social. Pero su creación necesita de la apertura a críticas externas y a una labor de monitoreo. El INM, por ejemplo, no acepta que se den violaciones a los derechos humanos en las estaciones migratorias, ni tiene interés en la creación de una instancia ciudadana de vigilancia externa, propuesta por Insyde en el Diagnóstico del Instituto Nacional de Migración. Tampoco ha avanzado la propuesta de un Auditor Federal que fortalezca la rendición de cuentas de la Policía Federal. El PEM pretende consolidar el papel del Consejo Consultivo de Política Migratoria de la SEGOB como instancia de consulta y rendición de cuentas del Programa, pero su relevancia depende de sus reglas de operación y del compromiso de los participantes.

Es fundamental el papel de las OSC que, a través de los albergues, las organizaciones y otras formas de movilización ha sido clave no sólo en la visibilización de los atropellos que sufren los transmigrantes, sino en la provisión de asistencia humanitaria, la defensa de los derechos humanos y el impulso de reformas institucionales y políticas públicas; aunque enfrenta sus propios retos, que incluyen una inestable situación financiera, la competencia por fondos, los frecuentes cambios de personal, la prioridad que tienen la imagen institucional sobre la construcción de agendas comunes, así como discrepancias sobre quién tiene derecho a opinar ya sea por antigüedad o por el trabajo de campo/despacho. Lo anterior ha impedido la creación de alianzas en pro de los derechos de los migrantes. Sin embargo, queda claro que sin la vigilancia de la sociedad civil será más difícil que el PEM se traduzca en cambios institucionales de trascendencia y la concretización de políticas públicas eficaces y sostenibles. El tiempo dirá si la sociedad civil está a la altura del reto.

*Sonja Wolf es investigadora de la Dirección de Migración y Derechos Humanos (DMDH) de Insyde.

-_-_-_-_-_-_-_-_-_-_-_-

Artículo tomado del portal Segridad 180° en Animal Político